최근 미국의 에너지 정책 동향과 시사점

에너지경제연구원

유학식 부연구위원

미국 트럼프 행정부가 출범한지 1년이 지났다. 트럼프 대통령은 대선 후보 시절부터 미국의 기후·에너지 정책의 대대적인 변화를 예고했었다. 트럼프 대통령은 대선 과정에서 오바마 행정부의 기후정책을 맹렬히 비난했으며, 그 일환으로 취해진 많은 에너지정책들을 폐기하겠다고 공약했었다. 트럼프 대통령의 미국최우선주의는 미국의 국익을 정책에서 가장 우선적으로 고려하는 것이며, 미국의 국익은 바로 미국인의 소득 증가와 고용창출이라는 관점에서 출발한다. 에너지부문에서도 이러한 미국최우선주의는 그대로 적용되었고, 트럼프 대통령은 2017년 1월 20일 취임 당일 ‘미국최우선에너지계획’(America First Energy Plan)을 발표하여 미국산 에너지자원의 개발 확대, 에너지산업 및 화석에너지에 대한 규제 완화라는 에너지정책 기조를 분명히 하였다. ‘미국최우선에너지계획’은 우리나라의 국가에너지기본계획과 같이 구체적인 연도별 수량적 목표를 제시하는 것은 아니며, 분량도 매우 짧은 문서에 불과하나 트럼프 대통령이 에너지정책에 있어서 가장 중시하는 것이 무엇인지를 보여주었다는 데 의미가 있다.

트럼프 대통령은 작년 한 해 ‘미국최우선에너지계획’에서 천명한 철학에 맞게 빠르게 에너지정책을 추진해 나갔다. 트럼프 대통령의 생각이 미국 연방정부의 에너지정책으로 구현되는 방식은 여러 가지다. 우선 가장 빠른 방식은 대통령의 직권조치로 대통령 행정명령(Executive Order)나 대통령각서(Presidential Memorandum) 등의 방법을 통한 것이다. 트럼프 대통령이 취임 5일째인 2017년 1월 24일에 트럼프 대통령의 각서 서명으로 지난 오바마 대통령에 의해 중단되었던 키스톤 XL 파이프라인 건설사업을 재개하도록 한 것이 대표적인 예라 할 수 있다. 이러한 대통령 직권조치들 중에서 가장 포괄적으로 미국 연방부처들 모두에게 영향력을 끼친 행정명령은 2017년 3월 28일 서명된 ‘에너지독립과 경제성장 촉진을 위한 행정명령’(Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth)이다. 동 행정명령에 따라서 각 연방 정부부처와 연방기관들은 에너지부문과 관련된 관할 규제, 명령, 지침 등 모든 현행 정책 조치들을 이후 6개월 간 전면 재검토하게 되었다. 그리고 주어진 시한에 맞게 백악관 예산관리국에 재검토 결과를 보고하고 최종적으로 미국 내 에너지자원의 개발과 이용에 부담을 주고 있다고 평가되는 모든 현행 규제, 명령, 지침들을 폐지, 완화 또는 유예 조치하여야 한다. 재검토 대상인 기존 정책 중 대표적인 것으로 연방환경보호청(EPA)의 기존화력발전기에 대한 탄소배출규제인 청정전력계획(Clean Power Plan)을 들 수 있다. 한편 트럼프 대통령은 동 행정명령에서 몇 개의 기존 정책들은 재검토 과정도 거치지 않고 즉시 폐기하도록 명령했는데, 여기에는 오바마행정부의 기후정책의 근간이 되었던 ‘기후행동계획’(Climate Action Plan, 2013년 6월 발표)이 포함되었다.

이어서 트럼프 대통령은 2017년 4월 28일에‘미국최우선해상에너지전략’(America First Offshore Energy Strategy)의 이행을 위한 행정명령에 서명하였다. 동 전략에 따르면 대서양 대부분의 해상과 알래스카 북부 해상 석유가스 시추를 영구히 금지했던 오바마 대통령의 정책이 폐기되고 동 해상에서의 석유가스 개발을 허용하는 방향으로 많은 정책들이 재검토되게 된다. 해상에서의 석유가스 개발과 관련해서는 내부무가 관할하며 미 내무부 장관은 이후, 트럼프 행정부에서 미국의 연방 토지, 알래스카 일부 보호지역, 해상 외변대륙붕 등의 석유가스 개발을 보다 활성화하는 방향으로 정책을 추진하고 있다.

2017년 6월 1일에 트럼프 대통령은 전략적으로 미국의 파리협정 탈퇴 의사를 밝혔다. 트럼프 대통령은 당일 기자회견에서 파리협정은 미국의 국익에 반하므로 탈퇴를 선언하며 미국이 파리협정을 다시 지지하기 위해서는 미국의 국익을 해치지 않도록 파리협정을 재협상하여야 한다고 주장하였다. 미국에서 파리협정 등 국제기후변화 협상을 담당하는 주무부처인 국무부는 이후 2017년 8월 4일에 유엔기후변화협정(UNFCCC)에 파리협정 탈퇴의향서를 제출하여 미국 정부의 파리협정 탈퇴의사를 공식화했다. 동 탈퇴의향서에서 미국은 파리협정 절차에 따라서 가능한 한 빨리 탈퇴를 할 것임으로 재확인하였고 동시에 파리협정이 미국에게 보다 이익이 되도록 재협상된다면 파리협정에 참여할 의사도 있음을 밝혔다. 또한 미국은 향후에도 미국의 국익을 보호하고 모든 감축옵션들이 트럼프 행정부에서 논의될 수 있도록 유엔기후변화협정 당사국총회를 포함해서 파리협정 이행을 위한 각종 부속협상 회의에 계속 참석하기로 하였다.

2017년 10월 말에는 앞서 3월 28일에 서명된 ‘에너지독립과 경제성장 촉진을 위한 행정명령’에 따라 각 연방부처 및 연방기관들이 관할 규제들을 전면 재검토한 최종결과를 발표하였다. 이에 따르면 에너지부의 경우 천연가스 수출 승인절차 신속화, 국가환경정책법과 관련한 에너지프로젝트 인허가 절차 최적화 등 에너지프로젝트 추진을 촉진하기 위한 방안을 내놓았으며, 내무부는 외변대륙붕 개발을 위한 미국최우선해상에너지전략의 추진, 공공토지 석탄 임대 중단조치 해제, 연방토지 및 원주민 부족 토지에서의 수압파쇄법 규제 폐지 추진과 석유가스 부문 메탄규제 중단 및 연기, 국가환경보호법에 따른 에너지 프로젝트 인허가 절차 및 환경영향평가 간소화, 석유가스 개발부지 리스 프로그램 인허가 지연 개선 등을 최종보고서에 담았다. 내무부는 미국최우선해상에너지전략 추진의 연장선에서 최근 2018년 1월 4일에 미국의 외변대륙붕의 90% 이상과 연방토지 내 유가스 매장지 98% 이상에 대해 탐사 및 개발을 허용하겠다는 내용을 담은 정책초안을 제출하였으며, 2019년~2024년 기간 동안의 시추권 경매 계획을 추진 중이다. 한편 연방환경보호청은 청정전력계획의 폐지 추진, 석유가스 부문 메탄규제 재검토 및 시행 중단, 2022년~2025년식 경량차량에 대한 연비규제 적절성 여부 재검토, 청정수자원 규제 재검토 등을 최종 보고서에 포함시켜 오바마행정부에서 도입했던 화력발전소 배출규제, 차량연비강화 정책들에 대해 폐지 또는 완화절차를 밟고 있다.

한편 위와 같이 대통령의 행정명령과 이에 따른 연방정부의 각종 후속조치들뿐만 아니라 의회에서의 입법 또는 개정 절차를 통해 트럼프 행정부의 에너지정책 철학이 법제도에 반영되게 되는데 대표적인 사례로는 의회심사법(Congressional Review Act)에 의거한 오바마행정부 말기에 도입된 신규규제의 폐지, 자원부문 세수확대를 위한 ‘2018년 예산 결의안’ 의결, 알래스카 자원개발 확대를 위한 ‘북극권국립야생보호구역(ANWR) 개발 제한 해제 추진 등을 들 수 있다.

이처럼 트럼프 대통령의 재임 첫해 동안 트럼프 대통령의 공약과 거의 완전히 일치할 만큼 일관되게 추진된 것을 알 수 있다. 다행스럽게도 트럼프 대통령의 바램처럼 2017년 한 해 동안 미국의 원유, 천연가스 생산량은 빠르게 증가하였다. 수년간 생산량이 감소했던 석탄도 2017년에는 생산량이 늘었다. 미국의 에너지기업들은 가격, 비용 등 경제적 요인에 근거하여 자율적으로 생산을 결정하게 된다. 미국의 석유가스 기업들은 채굴기술을 지속적으로 발전시켜왔으며 저유가기간 동안에도 생산성을 증진하는 등 체질개선을 추구해왔다. 이러한 상황에서 2017년 한 해 국제유가가 상당히 회복되면서 미국의 셰일오일 생산량도 빠르게 증가하였다. 미국의 국내 천연가스 가격은 전반적으로 안정되었지만 셰일오일 생산과 함께 셰일가스 생산량도 증가하였다. 미국의 2016년 연평균 원유생산량이 890만 b/d 이었던 것에 비해 2017년 연평균 원유생산량은 932만 b/d에 달했다. 연평균 수치를 비교하니 40만 b/d 정도 증가한 것이지만, 원유생산량은 2017년 초부터 지속적으로 증가하여 2017년 12월 마지막 주에는 생산량이 978만 b/d에 달했고, 2018년 들어서는 미국 석유산업 역사상 최대 생산수준인 1천만 b/d가 넘는 생산을 하고 있다. 미에너지부 에너지정보청(EIA)은 미국의 원유생산량이 2018년에는 연평균 1,030만 b/d, 2019년에는 1,130만 b/d까지 증가할 것으로 전망하였다.

세계 석유시장에서 OPEC은 감산 시한을 거듭 연장하면서 유가의 회복을 꾀하고 있고 어느 정도 성과도 있다고 할 수 있다. 그러나 동시에 미국의 원유 생산량 증가는 OPEC의 감산 효과를 상당부분 상쇄하면서 미국의 국제 석유시장 영향력은 점점 더 커져가는 것으로 보인다. 미국산 원유와 다른 국제 벤치마크 원유와의 가격차이가 2017년에는 과거에 비해 좀 더 벌어지면서 미국의 원유 수출량 역시 2017년에는 연평균 112만 b/d로 전년의 59만 b/d에 비해 두 배 가까이 중가하였다. 물론 현재로서는 미국의 원유 수출터미널 설비용량 제한, VLCC급의 초대형 유조선의 접안이 가능한 항만의 부재, 초대형 유조선의 파나마 운하 갑문 통과 제약 등 미국산 원유가 아시아시장까지 본격적 수출량이 확대되기에는 여전히 제약이 많은 것 또한 사실이다. 또한 동북아시아 주요 원유수입국들의 중질유 선호는 차치하더라도 미국산 원유가 수송비를 포함한 가격경쟁력에서 다른 유종들에 비해 유리해져야 할 것이다.

결론적으로 최근 미국의 석유가스 상류부문은 상당히 고무적인 상황이라고 보인다. 앞서 서술한 것처럼 미국의 원유 생산량이 빠르게 증가한 것은 기본적으로 수압파쇄법 등 채굴기술의 발전과 생산성 증가, 그리고 최근 국제유가의 회복이 가장 큰 요인이라 할 수 있다. 하지만 트럼프 행정부의 화석에너지부문 규제완화 정책의 영향도 무시할 수는 없을 것이다. 석유가스 산업에 직간접적으로 영향을 주는 규제들이 일제히 완화되고 프로젝트 추진을 위한 인허가 절차가 신속화 또는 간소화 되는 것은 분명 석유가스 기업들의 규제 준수비용 감소와 투자촉진에는 도움이 된다고 할 수 있다. 다만 2017년에 미국의 화석에너지 생산량이 크게 증가한 것을 트럼프 정책의 효과라고 단정하기에는 다소 성급하다고 할 수 있다. 트럼프 행정부는 지난 한 해에 이어 현재에도 지난 오바마 행정부의 에너지 정책을 재검토하고 이를 폐지 또는 완화시키는 과정의 초입 또는 중간에 있는 것이며, 해상시추를 확대하거나 알래스카 개발제한 지역의 개발을 허용하는 등 자원개발 가능 지역의 확대는 이제 시작되는 것이다.

참고자료

유학식, 미국 신정부의 에너지정책 변화와 아태지역 국가의 대응방안 연구, 2017.12

EIA, Short-term Energy Outlook, 2018.3

EIA 웹사이트(www.eia.gov)