에너지 과세 체계 개편의 쟁점과 과제

국회입법조사처 입법조사관

송 민 경

에너지 관련 소비세의 과세 체계는 개별소비세, 교통‧에너지‧환경세, 자동차세(주행분), 교육세로 구성되는데, 이 중 가장 비중이 큰 것은 교통‧에너지‧환경세이며, 전체 에너지 관련 세수 중 휘발유와 경유에서 파생되는 세수 비중이 90% 이상을 차지한다.

우리나라의 에너지 세제는 특정 에너지원(수송용 연료)에 집중된 과세체계로 인하여 용도별, 연료별 과세 형평성이 부족하고, 환경오염비용 등 사회적 비용의 반영이 미흡하여 비효율적인 에너지 사용을 유도한다는 지적이 있다.

따라서 각 에너지원 간 ‘과세 형평 제고’와 ‘사회적 외부비용의 내재화’라는 관점에서 에너지 과세 체계 개편이 이루어질 필요가 있다. 그동안의 에너지 과세 체계 개편 논의는 주로 특정 개별 에너지원에 대한 과세 정책 차원에서 검토되어 단기적·미시적 조정의 성격이 강했던 측면이 있으나, 보다 거시적 관점에서 에너지 과세 체계 전반을 아우르는 종합적인 논의가 이루어져야 할 것이다. 에너지 과세 체계 개편을 위한 각 분야별 쟁점과 과제에 대하여 살펴보면 다음과 같다.

1. 발전용 에너지 세제

우리나라 에너지 세제는 수송용 연료(유류) 위주로 과세되고 있어 발전용 에너지에 대한 세금수준이 낮은 편이다. 특히 발전용 에너지원 중 유연탄은 2014년 7월 개별소비세 최초 도입 이후 세율이 지속적으로 인상되었으나(’18.9 현재 36원/kg), 여전히 LNG(60원/kg)에 비하여 과세수준이 낮아 발전용 에너지원 간 과세 형평의 문제가 제기되고 있다.

발전용 에너지에 대한 과세 강화를 통해 수송용에 집중된 에너지 과세 체계의 불균형을 해소할 필요가 있으며, 특히 발전용 연료 중 유연탄과 LNG 사이의 과세 형평을 제고함으로써 개별소비세의 교정세로서의 기능을 강화하고, 중장기적으로 석탄 위주 발전에서 친환경 연료인 LNG로 에너지 발전 구조의 전환을 유도할 필요가 있다.

발전용 에너지원 간 세율 조정의 방안으로 ① 유연탄 과세를 강화하는 방법, ② LNG 과세를 인하하는 방법, ③ 양자를 동시에 추진하는 방법 등을 고려할 수 있는데, 세율 조정 방식에 따라 에너지 소비와 전력구조 개편, 물가 및 각 산업 부문에 미치는 경제적 파급효과 등이 달라질 수 있으므로 국민경제에 미치는 전반적 영향과 환경에 미치는 중·장기적 영향 등을 종합적으로 고려한 상세 시나리오 분석이 선행될 필요가 있다. 예를 들어, 유연탄에 대한 과세 인상은 전기요금의 상승 유발 요인으로 작용할 수 있으나, 유연탄 과세 강화와 LNG 과세 인하를 동시에 추진하는 경우, 전기요금 상승 등에 미치는 효과가 완화될 수 있다.

그 밖에 원자력의 경우, 전체 전력 생산의 30%를 차지하여 석탄 발전(39.6%)에 이어 두 번째로 높은 발전 비중을 지님에도 개별소비세 과세가 이루어지지 않아 발전 에너지원 간의 과세 형평 및 원자력 발전의 위험비용 내부화 등을 위해 과세가 필요하다는 의견이 있다. 원자력 과세에 대해서는 과세 필요성에 대한 공감대 형성과 사회적 합의가 우선 전제될 필요가 있으므로 충분한 공론화를 통해 과세 도입여부, 과세 형태 등에 대한 면밀한 검토를 선행할 필요가 있다.

2. 수송용 에너지 세제

최근 미세먼지 등 대기오염 문제가 사회적 이슈로 부각되면서 사회적 비용 저감을 위하여 수송용 경유(디젤유)에 대한 세율 인상을 검토할 필요가 있다는 논의가 있다. 경유세 인상에 찬성하는 측에서는 에너지세의 환경세로서의 교정적 기능이 강화되는 것을 긍정적으로 평가하나, 환경세의 교정적 기능을 강조할 경우 소비세가 갖는 역진성으로 인해 서민경제에 부담을 줄 수 있고, 미세먼지의 다양한 배출 원인에도 불구하고 경유차 소유주에게만 세 부담을 과중하게 부과하는 것은 타당하지 않다는 반론이 있다.

경유 세율 조정은 에너지 세제 개편 전반의 관점에서 신중하게 논의되어야 할 사안으로, 각 에너지원 간 과세 체계의 형평성 제고와 환경 관련 외부 비용의 내재화라는 에너지 세제 개편의 큰 틀에서 전반적인 검토가 이루어지는 것이 타당한 정책방향으로 보인다. 중장기적으로 에너지원별 적정 과세를 위하여 에너지 세제 전반에 대하여 각 에너지원별 사회적 피해비용(외부비용) 등에 대한 정확한 추정 작업이 선행될 필요가 있다. 또한, 수송용 에너지 과세 체계 개편은 환경오염 등 외부효과에 대한 교정적 기능 외에도 소득분배 및 물가안정의 측면을 더불어 고려할 필요가 있으므로 취약계층에 대한 고려 및 경제적 충격을 점진적으로 조정하기 위한 전략적 접근도 필요할 것으로 보인다.

그 밖에 친환경자동차인 전기자동차의 보급‧확산에 따라 전기가 새로운 수송용 에너지원으로 등장하면서 이에 대한 과세가 필요하다는 주장도 제기되고 있다. 새로운 에너지원의 등장과 확산에 대응하여 과세분야에도 적절한 조치가 선제적으로 이루어질 필요가 있다는 점에서 전기자동차 보급 정책 추진과 함께 수송용 전기 관련 과세 정책에 대한 논의도 활성화할 필요가 있다.

3. 탄소세(carbon tax) 도입 논의

온실가스 배출 감축 등을 위하여 유럽 등에서 도입하고 있는 탄소세(carbon tax)를 우리나라에도 도입할 필요가 있다는 의견이 있다. 특히 2015년 12월 ‘파리 협정(Paris Agreement)’의 채택으로 ‘신기후체제’가 출범함에 따라 우리나라도 2020년부터는 온실가스 감축 의무이행 대상국으로 편입되어 적극적인 온실가스 배출량 저감 정책이 필요한 상황이다.

친환경 조세체계인 탄소세는 온실가스 저감을 위한 방안일뿐더러 각 에너지원이 배출하는 탄소함유량에 기반을 둔 과세를 통해 에너지 사용으로 유발되는 사회적 비용(환경오염)을 에너지 가격에 내재화하는 합리적 대안일 수 있다.

다만, 탄소세 도입이 저소득층에 대한 소득분배를 악화시킬 수 있다는 우려가 있으므로 이에 대한 검토가 필요하고, 현재 우리나라에서는 2015년부터 온실가스 저감을 위하여 배출권거래제를 운영하고 있으므로 기존 에너지세제 및 온실가스 저감 관련 제도와의 관계 등에 대한 종합 검토가 이루어질 필요가 있다.

4. 기타: 실효과세 보장 등

우리나라 에너지세제는 종량세 체계를 택하고 있어 물가 변동에 따라 실효과세를 보장하기 어렵다는 한계가 있다. 종량세 체계에서는 물가 상승에 따라 에너지세의 실질적인 부담이 하락하게 되어 외부 불경제 교정 기능이 약화되는 문제가 발생하게 된다. OECD 「2017 대한민국 OECD 환경성과평가」 보고서에서도 2009년 이후 우리나라의 휘발유 및 경유(디젤유)에 대한 실질 조세 수준이 감소하여 세수가 감소하고, 에너지 절약에 대한 인센티브가 줄어들었다고 평가한 바 있다.

물가 변화 등에 대응하여 세법을 시의적절하게 개정함으로써 적정 실효세율을 유지할 필요가 있으나, 현실적으로 빈번한 세법 개정이 어렵다는 점에서 물가연동제 도입을 통해 실효세율을 유지하는 방안에 대해 검토해 볼 필요가 있다.

또한 교통‧에너지‧환경세는 2018년을 일몰로 폐지될 예정으로 교통‧에너지‧환경세의 폐지 또는 연장에 대한 종합적인 검토가 이루어져야 할 것이다. 만일 교통‧에너지‧환경세를 유지하려는 경우에는 현재 세수의 대부분이 교통시설특별회계로 전입(80%)되어 교통시설 투자 확충을 위하여 사용되고 있으나, 에너지세의 환경세로의 역할 강화차원에서 환경개선특별회계나 에너지 및 자원사업특별회계로의 전입 비중을 높이는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.