기후변화협약 대응, 우리나라의 선택은?

한국산업기술대학교

지식기반기술・에너지대학원

강승진 교수

정부는 최근 온실가스 감축 강화를 위해 그동안 소관부처별로 관리하던 배출권거래제의 운영 전담부서를 환경부로 일원화 하는 등 기후변화협약 대응체계를 강화한다고 발표하였다. 또한 2030년 국가 온실가스 감축목표 달성을 위한 기본로드맵도 환경부 주관으로 수정·보완할 계획이다. 온실가스 감축 로드맵은 배출권거래제에서 배출권 할당의 근거로 활용되기 때문에 이에 대한 중요성이 더욱 커진다. 배출권거래제의 주요 할당 대상인 산업계는 이에 대한 대비책 마련에 분주하다.

2015년 정부가 발표한 신기후체제 국가기여방안(INDC: Intended Nationally Determined Contributions)에 따르면, 온실가스 감축목표는 기존의 2020년 예상배출량(BAU: Business As Usual) 대비 30% 감축 보다 강화된 2030년 BAU 대비 37% 감축이다. 즉, 2030년 예상배출량 851백만톤에서 536백만톤으로 감축하는 것이다. 이러한 목표치는 2014년 온실가스 배출실적 691백만톤 대비 절대량으로 22.4% 감축하는 수준이다. 이때 적용된 BAU는 2013년에 발표된 제2차 에너지기본계획 및 제6처 전력수급기본계획을 토대로 산정된 것으로 추정된다. 정부는 INDC를 제출할 때 대강의 방향을 제시했다. 2030년 37% 감축목표 중 11.3%는 국제시장(IMM: International Market Mechanism)을 통해 배출권을 구입하고, 25.7%는 국내 감축을 통해 달성한다고 했다. 그리고 산업계의 국제경쟁력을 고려해서 산업부문은 11.7% 감축한다고 했다.

이러한 감축목표에 따라 “온실가스 감축 기본로드맵”이 2016년 12월 발표되었다. 동 기본로드맵에는 국가 감축목표 달성을 위한 부문별, 업종별 감축목표 및 감축수단 등 기본방향이 제시되었으나, 최종연도인 2030년 감축목표만 제시되어 있으며 중간 감축경로(Pathway)는 제시되지 않고 있다. 기본로드맵은 2015년 INDC 수립시 산정한 BAU 배출전망치를 기준으로 국내 감축분 25.7%에 대해서 각 부문별, 업종별 감축목표치를 소관부처별로 상향식(Bottom- Up) 방식으로 산정한 것이다. 이러한 기본 로드맵은 소관부처별로 담당분야를 배분했기 때문에, 배출권거래제나 목표관리제 등 감축정책에 따른 효과를 산출하지 않았으며, 에너지 조세 및 가격정책 등 전부문에 걸친 사안(Cross-Cutting Issues)도 고려하지 못했다. 그리고 동 로드맵은 각 부처별 소관분야에 대한 정책 및 조치(Policies & Measures)의한 부분적인 감축 잠재량을 합한 것에 지나지 않으며, 따라서 각 부문간, 업종간 감축잠재량 산정방법에 일관성이 없다. 또한 일부 부문에서는 너무 의욕적인 감축목표를 제시하고 있어 실현가능성에 의문이 있다. 특히, 개인적인 의견으로는 수송부문의 감축률이 너무 높으며, 에너지신산업에서 고려된 감축수단(철강 수소환원기술, CCUS 등)도 실현가능성이 낮은 것으로 생각된다.

그런데, 문제는 온실가스 배출권거래제에서 감축 로드맵에 근거하여 업종별 배출권을 할당한다는 점이다. 2014년 9월 배출권거래제 제1차기간(2015～17년)의 배출권 할당도, 비록 추후 추가할당이 이워졌지만, 당초에는 당시 감축 로드맵에 근거하여 이뤄졌다. 물론 이때에도 업종별 배출권할당의 근거에 대해 논란이 많았다. 2017년 말에 시행된 제2차기간(2018～20년) 할당에서도 1차년도인 2018년에 대해서만 할당했다. 즉 2018년에는 1차기간의 평균 할당량을 적용하고, 2차기간 2단계(2019～20년)에는 개정된 온실가스 감축 로드맵에 근거하여 할당할 예정이다.

이렇게 감축 로드맵에 근거하여 업종별로 배출권을 할당할 때 형평성의 문제가 야기된다. 즉, 감축 로드맵의 업종별 배출전망은 에너지공급통계에 근거한다.(Top-down 방식) 반면 배출권거래제 대상 업체의 배출량은 업체별 배출 명세서에 근거한다.(Bottom-up 방식) 이러한 괴리는 배출권거래제 대상업체 의 배출허용량 산정시에 업종간 형평성 문제를 야기한다. 하향식 통계와 상향식 배출통계간의 괴리를 업종별 “조정계수”를 통하여 조정하고 있으나, 조정계수가 업종별로 0.75 – 1.00 범위로 큰 차이를 보이고 있어 업종별 할당의 형평성 논란의 주요인이 되고 있다. 따라서 감축 로드맵은 배출권 할당의 근거로 사용되는 한, 감축 로드맵의 수정은 감축 실현 가능성, 부문 및 업종간 형평성을 제고할 수 있도록 면밀하게 진행되어야 한다.

신정부의 원전 및 석탄발전 축소, 재생에너지 확대 등 “에너지전환 정책”에 따라 2030 온실가스 감축 로드맵 수정의 필요성이 제기되었다. 이러한 에너지전환 정책은 최근 발표된 제8차 전력수급기본계획에 일부 반영되었으며, 2018년 중에 수립 예정인 제3차 에너지기본계획에서 전체적인 내용이 구체화 될 것으로 보인다. 온실가스 감축로드맵도 이러한 정책적 변화를 모두 반영하여 수정될 필요성이 있다. 정부도 이러한 여건변화를 반영하기 위해 최근 민․관 공동작업단을 구성하여 온실가스 감축 기본로드맵 수정․보완을 위한 절차를 시작하였다. 주요 검토사항은 국가 온실가스 감축 목표(감축량 및 설정방식) 변경 여부, 기본 로드맵 수정 방법, 감축 실현 가능성 및 부문간 형평성, 로드맵 이행 및 평가 방안, 국제협상과의 관계 등이다.

이 중에서 가장 중요한 사항은 국가 온실가스 감축목표 변경 관련 사항이다. 현행 국가 감축목표는 BAU 대비 감축률이나, 제8차 전력수급계획 및 제3차 에너지기본계획이 발표되면 BAU의 개념이 모호해진다. 신정부의 에너지전환 정책을 BAU로 할 경우에는 37% 감축모표는 도저히 달성할 수 없는 목표가 된다. 따라서 감축목표 설정방식을 선진국처럼 절대량 방식이나 중국처럼 원단위 방식으로 변경하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 기존 배출목표 536백만톤을 유지할 경우, 절대량 방식으로는 2014년 대비 22.4% 감축이 되며, 이는 유럽연합이나 미국, 일본 등에 비해 크게 뒤떨어지는 수치는 아니다.

그러나 배출권할당과 관련해서는 원단위 목표 설정방식도 고려해 볼 필요가 있다. 유럽의 사례에서 보듯이 온실가스 배출은 경기와 매우 밀접하게 관련되어 있다. 경제활동 변수를 무시한 과거 실적기준(Grandfathering) 할당방식은 경기가 좋은 때에는 배출권 초과수요를, 경기가 좋지 않을 때에는 초과공급을 야기한다. 따라서 배출권 가격은 경기 상황에 따라 매우 심한 등락을 보이게 된다. 이러한 현상이 발생하는 이유는 온실가스는 다른 대기오염물질과 달리 현 기술수준에서 감축투자를 늘려도 감축할 수 있는 양이 제한되어 있기 때문이다. 일반 대기오염물질의 경우 탈황설비, 탈질설비, 집진설비 등 적정한 투자를 하면 감축할 수 있다. 반면, 온실가의 경우는 감축에 한계가 있으며, 최후의 수단은 생산량을 줄이는 방법 밖에 없다. 이러한 현실에서 배출권가격이 경기에 따라 급등락할 가능성이 크므로 경기변동이나 생산 활동을 고려한 감축목표 설정 방식 및 배출권 할당방안을 검토할 필요가 있다.

최근 정부는 온실가스 배출권거래제 전담부서를 환경부로 하고, 또한 환경부를 중심으로 온실가스 감축 로드맵 수정작업을 진행하고 있다. 감축 로드맵에서 중요한 사항은 실현 가능하고, 부문별 및 업종별로 형평성을 유지하는 것이다. 그리고 온실가스 배출권 할당에 있어서 무조건적인 규제 보다는 시장기능을 활용할 수 있고 경제 상황에 따른 유연할 할당방식의 도입을 검토해 볼 필요가 있다. 또한 배출권 할당과 관련하여 너무 잦은 제도 변경은 할당 대상 업체에 혼란만 초래하므로 정부정책의 일관성을 유지하여 정책의 불확실성을 최소화해야 한다.