Ⅰ. 연구의 추진 배경 및 목적

본 연구의 목적은 난방용 에너지 시장을 대상으로 조세와 보조금을 통한 정부 시장 개입의 비효율성을 지적하고 나아가 난방용 에너지시장에 대한 정부의 바람직한 개입 방향 및 역할을 제시하기 위한 것이다. 보다 구체적으로는 서민용 난방 연료인 등유가 도시가스, 지역난방에 비해 정부 정책으로 부당한 차별을 받지 않도록 하기 위한 정책 대안을 제시하기 위한 것이라 할 수 있다.

Ⅱ. 에너지 부문의 조세와 가격 경쟁력

대체 가능한 에너지간의 공급 원가는 단위 발열량 기준으로 거의 비슷한 수준에서 형성되며 여기에 유통, 물류비용과 세금의 차이로 최종 에너지 가격이 결정된다. 에너지 부문의 조세는 석유 부문에 집중 부과되고 있는데 이는 석유류 제품 가격 경쟁력 약화의 주요 원인이 되고 있다. 조세의 격차는 결국 에너지 간 가격 경쟁력 격차를 유발하고 가격경쟁력 격차는 에너지 수급 구조에 직접적인 영향을 미치게 된다.

에너지 부문의 조세를 용도 및 소비 주체기준으로 본다면 휘발유, 경유, LPG 등 수송용 석유 연료에 집중 과세가 이루어지고 있으며 교통세가 단일세목으로 연간 9조 4천억원의 세수 실적을 보여 에너지 부문 총세수에서 절대적 비중을 차지하고 있다. 수송용 다음으로 조세가 많이 부과되는 에너지는 난방용이며 특히 등유의 세금 부담이 가장 많은데, 이는 등유 사용량이 줄어들고 도시가스, 지역난방 사용량이 이는 늘어나는 주요 요인으로 작용하고 있다.

Ⅲ. 등유의 가격 경쟁력 실태 및 변화 추이

열량 천㎉를 소비하는데 드는 비용의 역수를 에너지의 가격경쟁력이라고 할 때 2005년 현재 실내등유가 96.3원/천㎉으로 가격경쟁력이 가장 낮고, 연탄이 19.75원/천㎉으로 가장 높은 것으로 나타났다. 등유, 프로판 등 석유류 에너지의 가격경쟁력이 거의 유사하게 낮은 수준이며, 도시가스와 지역난방이 중간 수준, 연탄이 특별한 가격경쟁력을 보유하고 있는 등 세 개의 그룹으로 분류할 수 있다. 에너지 간 가격경쟁력의 변화는 에너지 소비구조에도 영향을 미치고있다. 가격경쟁력이 약화된 등유, 프로판 등 석유류 에너지의 소비 규모는 현저하게 줄어들고 있는 반면, 도시가스, 지역난방의 소비가 꾸준하게 증가하고 있다.

도시가스는 최종소비자 가격에서 차지하는 세금의 비중이 2005년 7월 현재 16.5%로 같은 시점의 등유(33.1%)의 절반 수준이며 배관을 통해 공급되기 때문에 판매비용도 매우 적게 소요되어 가격경쟁력이 양호하다.

지역난방은 도시의 집적도가 높은 지역을 대상으로 공급되고 도시가스와 공급구역이 거의 일치하기 때문에 열 공급 주도권을 두고 도시가스사업자와 분쟁이 많다. 사업방식이 도시가스와 유사하며 공급가격도 비슷하다. 이러한 가격 수준을 유지하는 것은 각종 교차 보조금이 지원되기 때문이다.

지역난방과 도시가스의 공급구역이 대부분 도시지역이라는 점에서 교차 보조금의 지역간, 소득수준 간 형평성 문제가 제기되고 있다. 최근 고유가가 지속되자 연탄의 소비가 급격하게 늘어나고 있으며 연탄의 소비는 대부분 등유를 대체하는 과정에서 일어나고 있다. 연탄의 소비증가는 보조금으로 연탄 판매가격이 저렴하기 때문이며 보조금에 의한 연탄보급의 확산은 자원 시장의 왜곡을 심화시키고 있다.

Ⅳ. 난방용 에너지 가격체계의 문제점

현재의 난방용 에너지 조세 체계는 경제적으로 어려운 농어촌 지역에 사는 사람들이 도시지역보다 더 많은 세금을 내는 소득 역진적 조세체계라 할 수 있다. 등유를 난방 에너지로 이용하는 지역 주민들이 도시가스, 지역난방을 이용하는 주민들에 비해 1.8배 정도 난방비를 더 지불하고 그럼에도 불구하고 효용은 훨씬 더 적은 것으로 파악된다. 등유를 사용하는 계층은 주로 농어촌, 중소도시 및 대도시 소외계층인 반면 도시가스 및 지역난방의 사용 계층은 대도시, 도시가스 공급 중소도시이다.

조세 혜택과 함께 도시가스, 지역난방 이용자들은 등유 이용자가 받지 못하는 각종 교차 보조금을 직간접적으로 많이 받고 있어 불평등은 더 심화되고 있다. 연료 선택권이 없어 등유를 사용할 수밖에 없는 서민들이 등유 구입 당시 지불한 특소세, 교육세, 석유판매부과금을 더 많은 경제력을 가진 계층들이 더 좋고 편리한 연료(도시가스, 지역난방)를 사용하기 위해 지원하는 것은 합리적이지 못하다. 이러한 지적은 도시가스, 지역난방 사업에 대한 교차보조가 바람직하지 않다는 것이 아니고 등유가 도시가스, 지역난방 보다 훨씬 더 많은 세금을 부담하는 것이 부당하다는 점을 강조하기 위한 것이다.

Ⅴ. 개선방안 및 정책건의

□ 과세의 형평성, 공평성 확립

난방용 에너지에 대한 과세의 형평성, 공평성 확립을 위해 수익자 부담원칙과 원인자 부담원칙을 강화시켜 나갈 필요가 있다.

발열량 기준으로 과세의 격차를 축소시키고 일방적인 확대 및 축소 균형보다는 등유의 특소세를 인하하고 도시가스에 대한 특소세 인상, 특소세가 없는 지역난방에 특소세를 신규로 적정 부과하여 난방용 에너지간 과세 격차를 축소시켜 나갈 필요가 있다. 현재 정부가 검토하고 있는 도시가스 특소세 인상방안은 등유의 소비감소 억제에는 거의 영향이 없는 것으로 분석된다. 이는 실질적으로 두 개의 시장이 격리되어 있고 검토되고 있는 인상폭으로는 수급에 미치는 영향이 거의 없을 것으로 보이기 때문이다. 그렇지만 도시가스로부터 발생하는 특소세 세수 증대로 안정적 세수확보 및 운영의 여유가 생긴다면 등유의 특소세 인하에 대한 부담이 줄어들 수 있다는 점에서 긍정적 요인이 될 수 있다.

□ 세수 중립 유지 범위 내 등유 특소세의 점진적 인하

세수중립을 유지할 수 있는 범위 내에서 등유의 특소세를 점진적으로 인하해야하며 세수 중립을 유지해야하는 것은 세제 당국의 판단과 결정을 용이하게 하기 위한 방편이다. 등유 특소세를 인하하는 대안으로 ⅰ) LNG특소세 인상과 ⅱ) 지역난방에 특소세를 신규 부과, ⅲ) 제2차 에너지세제개편에 따른 경유 세금 인상분을 활용하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.

① 발열량 기준을 기본으로 등유 특소세 인하

현재 특소세법에 따라 발열량 기준으로 1,000㎉를 생산하는데 LNG는 3.1원, 프로판은 3.3원, 등유는 17.7원의 특소세를 지불하고 있어 등유의 특소세가 경쟁 난방용 연료들에 비해 과다 책정되어 있음을 알 수 있다. 따라서 발열량만 기준으로 한다면 등유의 특소세는 최소 LNG 수준인 27원/ℓ으로 인하할 필요가 있다. 이렇게 될 경우 주요 난방용 연료인 LNG, 프로판, 등유의 특소세 부담은 대등해지지만 등유는 추가로 교육세 15%를 더 납부하고 있어 이용자의 종합 부담이 여전히 더 크다고 할 수 있다. 등유의 특소세 인하로 인한 세수 부족분 충당을 위해 난방용 에너지 세제개편이 필요하다. 난방용 에너지 세제개편의 기본방향은 발열량 기준을 기본으로 하고 여기에 환경성, 소득재분배, 국가에너지 기본정책 방향등을 종합적으로 고려하여 에너지 원간 과세 규모를 결정해야 한다.

② 지역난방에 특소세 부과

지역난방의 열 생산단계에서 각종 지원이나 교차 보조가 있는 것은 어느 정도 용인할 수 있는 사안이지만 소비단계에서 소비자에게까지 혜택을 주어 이중 특혜를 받는 것은 분명 시정되어야 한다. 지역난방은 등유, 프로판, 도시가스로 난방을 하는 경우보다 차별적 특혜를 받고 있다. 생산단계에서 보조금을 받고 있는 상황에서 판매단계에서 과세하는 것이 비효율적이라면 각종 교차 보조금을 없애고 생산단계에서 연료 LNG에 대한 특소세를 현실화시켜야 한다. 이러한 조치가 현실적으로 당장 시행하기 어렵다면 판매단계에서 특소세를 부과하고 전기요금처럼 공공성에 입각하여 누진제를 적용하는 등 수익자 부담원칙을 강화할 필요가 있다.

지역난방에 대한 특소세 부과는 새로운 세원 발굴이 되고, 소득분배 구조를 개선할 수 있는 등 다양한 경제적 효과를 기대할 수 있어 부정적 효과보다는 긍정적 효과가 훨씬 더 많을 것으로 평가된다. 뿐만 아니라 특소세 운용에도 여유가 생겨 난방용 에너지 세제개편을 합리적으로 추진할 수 있는 계기가 될 수 있다.

□ 보조금 축소 및 용도 전환

지금까지 지역난방과 도시가스에 집중되어있는 각종 교차 보조금을 점진적으로 축소하고 지역간 균형발전 및 민생에너지의 안정적 보급을 위해 보조금 지급 용도의 획기적 전환이 필요하다. 현재의 난방용 에너지 보조금 제도 운용 유형을 단정적으로 표현하면 ‘석유류에서 징수한 세금으로 천연가스 및 지역난방의 보급 확산 보조’에 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있다. 이러한 과정에서 지역간, 소득계층간 불균형 문제가 제기되고 있지만 국가에너지 중장기 수급정책 및 환경문제 등 보다 큰 틀 속에서 어느 정도 용인되고 이해할 수 있다. 그러나 지금부터는 화석에너지가 아닌 신재생 에너지와 같은 청정 에너지 생산과 보급에 정부의 보조가 집중적으로 이루어져야 할 필요가 있다. 그리고 도시가스와 지역난방의 보급이 충분히 이루어진 만큼 석유, 가스 등 화석 연료들 간의 조세 차별은 최소화할 필요가 있다.

□ 외국 가정용 난방유 세금 부과 사례 및 전용방지 대책

우리나라 난방유 가격은 영국, 프랑스, 독일 등 주요 유럽국가들 보다 약 43~68 % 높은 실정이며, 특히 일본은 소비세 5%만 부과하고 있는 실정이다. OECD 국가 중 난방용 연료에 특별소비세를 부과하거나 수송용 유류와 연동하여 상대가격을 조정하는 사례는 없다. 또한, 일본, 영국 등 OECD 국가들은 식별제·착색제 첨가, 노상검사 강화 등 제도적 장치를 마련하여 등유의 경유로의 전용을 방지하고 있으므로 우리나라도 저소득층 난방비 경감 차원에서 제도적 장치를 마련하여 전용을 방지하는 것이 타당하다.